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Circulaire du 18 avril 1988

Journal Officiel de la République Française du 21 avril 1988 page 5266
Circulaire du 18 avril 1988 relative à la présentation des dispositions modificatives

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat,

Le médiateur de la République a justement attiré l'attention du Gouvernement sur les inconvénients que présentent, du point de vue de la clarté des textes législatifs et réglementaires, les dispositions modificatives.

Lorsqu'il se trouve en présence de textes comprenant un nombre élevé de dispositions modificatives, le lecteur ne peut en effet replacer d'emblée ces modifications dans leur contexte ni en percevoir clairement l'objet.

Sans doute cette observation ne met-elle en cause ni l'utilité ni, dans certains ces, la nécessité de prendre des dispositions modifiant des textes existants, plutôt que d'édicter des dispositions se présentant comme nouvelles, alors que des dispositions existantes traitent de la même matière. Il en est notamment ainsi lorsque la matière traitée est codifiée.

En revanche, il appartient aux pouvoirs publics de limiter ou de compenser, par trois types de mesures, les inconvénients relevés ci-dessus.

1. La réécriture de phrases ou d'alinéas complets

Je vous demande de veiller à ce que la modification porte sur un alinéa entier ou, tout au moins, sur une phrase complète. Des modifications limitées à un membre de phrase ou à un mot sont donc à proscrire.

Il ne devrait être dérogé à cette règle que pour des motifs d'opportunité bien établis, liés aux contraintes du débat parlementaire, ou pour des raisons juridiques tenant au respect de la hiérarchie des normes (en cas de modifications intervenant par voie réglementaire à la suite de déclassements limités de dispositions de forme législative).

2. Une information appropriée du public

La publication d'un texte législatif ou réglementaire doit s'accompagner d'une information appropriée des citoyens. Ce principe de bonne administration doit être a fortiori respecté dans le cas des textes comprenant plusieurs dispositions modificatives.

Il appartient au département ministériel qui, à titre principal, a assuré l'élaboration du texte de prendre en charge cette information.

Celle-ci peut revêtir plusieurs modalités, d'ailleurs non exclusives:

- diffusion d'une documentation par les canaux habituellement empruntés par le département ministériel intéressé pour rendre compte de son action au public (direction des relations avec le public, services de presse, etc.), étant précisé que cette documentation devrait revêtir une forme délibérément pédagogique (illustrations, schémas, tableaux synoptiques);

- instructions précises données aux agents en contact avec le public en vue de leur faire expliquer aux personnes concernées la substance des dispositions en cause (il y aurait avantage, à cet égard, à ce que ces personnels soient rendus plus systématiquement destinataires des textes modificatifs et modifiés, en même temps que des circulaires d'application);

- publication du texte modifié et, dans la mesure du possible, d'un exposé des motifs au Bulletin officiel du ministère concerné et dans les recueils thématiques édités par la Direction des Journaux officiels;

- présentation du texte modifié aux organismes susceptibles de constituer des "relais d'information" entre l'administration et le public (on peut imaginer à cet égard que les chefs des services extérieurs organisent des réunions destinées à exposer les modifications intervenues);

- fourniture d'explications "à la demande" par les centres de renseignements administratifs existants, notamment par le centre interministériel de renseignements administratifs;

- mise en place de services d'information automatique (télématique, messages téléphoniques);

- développement de l'alimentation et de l'utilisation des banques de données juridiques, étant observé que la technique adoptée par le Centre national d'informatique juridique, pour la mise à jour de la base de données LEGI (Législation et réglementation), consiste précisément à mettre en mémoire non le texte modificatif lui-même, mais l'état modifié du texte d'origine, accompagné des références au texte modificatif;

- publication de circulaires de présentation. Je demande à cet égard au secrétaire général du Gouvernement d'envisager favorablement la publication au Journal officiel des circulaires exposant l'économie générale et la portée de lois comportant de nombreuses dispositions modificatives.

3. Un effort de codification plus résolu

La codification apporte la solution la plus satisfaisante au problème posé par le manque d'intelligibilité des dispositions modificatives, puisqu'il entre toujours dans la mission du codificateur d'opérer la "consolidation" entre dispositions d'origine et dispositions modificatives.

Cet apport spécifique de la codification s'ajoute à toutes les autres raisons, rappelées par ma circulaire du 15 juin 1987 (Journal officiel du 17 juin 1987, p. 6459), de conduire avec plus de détermination les travaux de codification.

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© 1997 - Jérôme Rabenou - Avertissement sur la fiabilité des textes