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Circulaire du 15 juin 1987

Journal Officiel de la République Française du 17 juin 1987 page 6459
Circulaire du 15 juin 1987 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires.

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat,

Le volume global des textes normatifs composant notre ordonnancement juridique connaît un accroissement continu. Ce phénomène, dont les conséquences négatives sont bien connues, doit être maîtrisé, dans son principe et dans ses modalités.

Tout d'abord, l'excès de réglementation doit être combattu, dans son principe même, partout où il apparaît qu'un allégement des contraintes de droit écrit permettrait, grâce au jeu de la concurrence, à la négociation sociale ou au rétablissement de la responsabilité individuelle, d'obtenir des résultats au total plus satisfaisants pour la collectivité.

En outre, là même où l'intérêt général justifie l'édiction de nouvelles règles ou le renouvellement des règles existantes, la production de normes juridiques peut revêtir des formes néfastes dont il convient de corriger les effets: dispositions nouvelles se superposant, sans s'y insérer de façon claire, aux dispositions existantes; textes obscurs suscitant toutes sortes de difficultés d'interprétation et d'application; procédures inutilement complexes portant en germe des développements contentieux.

C'est dans cette double perspective que la codification doit constituer un élément essentiel de la politique que vous conduisez, dans votre domaine de compétences, en vue de promouvoir des relations plus harmonieuses entre l'Etat et la société civile.

1. Objets de la codification

La codification a pour objet principal de rassembler selon un plan logique, assorti d'instruments de repérage (index, table des matières, tableaux de concordance entre textes d'origine et dispositions codifiées, etc.), un corps de règles jusque là éclaté.

Elle offre également un cadre privilégié pour adapter, sur les plans juridique et formel, les textes ayant successivement traité d'une question.

Il appartient ainsi au codificateur de répartir les dispositions à codifier selon une division conforme à l'ordre constitutionnel des compétences. Il lui revient également de lever les ambiguïtés, de combler les lacunes, de résoudre les contradictions, de supprimer les doubles emplois et de redresser les rédactions défectueuses.

La codification est enfin -- et peut être surtout -- l'occasion de mettre à jour une législation en allégeant, en simplifiant et en modernisant le fond du droit.

2. Programmation des travaux de codification

Compte tenu de leur importance et de leur ampleur, les travaux de codification appellent une certaine planification.

Je vous demande à cet effet:

- de vérifier systématiquement à l'avenir que les codes en vigueur dans les domaines relevant de vos attributions sont tenus à jour et, notamment, que les textes législatifs et réglementaires relatifs aux matières codifiées se présentent comme des textes modificatifs de ces codes;

- le cas échéant, d'entreprendre leur remise à jour, comme il a été procédé pour le nouveau code de la sécurité sociale;

- de déterminer, dans les matières non codifiées relevant de vos attributions, les domaines dans lesquels un effort de codification apparaît particulièrement utile, étant observé que plusieurs lois récentes ont prescrit des codifications.

3. Réalisation des travaux de codification

Le décret No 48-800 du 10 mai 1948 a confié un rôle éminent, en matière de codification, à la commission supérieure qu'il institue et dont le décret No 87-391 du 15 juin 1987, publié ce jour, élargit les règles de composition pour tirer un meilleur parti des compétences disponibles.

Il entre dans la mission de celle-ci:

- de fixer la méthodologie d'élaboration des codes;

- de coordonner, notamment sur le plan du calendrier, les travaux de codification entrepris au sein des différentes administrations;

- de fournir, le cas échéant, une aide directe aux équipes chargées de ces travaux;

- d'examiner le produit de ces travaux préalablement à la saisine du Conseil d'Etat ou, en cas de besoin, à celle du Conseil constitutionnel.

Il n'en reste pas moins que la part la plus substantielle du travail de codification incombe à vos services et qu'il vous appartient en propre de prendre les options de fond relatives à la modernisation et à l'allégement des textes.

Vous voudrez bien à cette fin:

- constituer au sein de vos services, pour chacun des codes prévus, un groupe de travail;

- donner à ce groupe des orientations quant à l'allégement et à la modernisation de la législation et de la réglementation en cause;

- fixer, en accord avec le vice-président de la commission supérieure, les délais et conditions dans lesquels le fruit des travaux du groupe de codification sera examiné par cette commission, avant d'être soumis au Conseil d'Etat et, en tant que de besoin, au Conseil constitutionnel;

- vous assurer auprès du vice-président de la commission supérieure que la codification envisagée n'empiétera pas sur une autre codification en cours ou projetée et respectera la méthodologie fixée par la commission supérieure;

- prévoir, dans le cadre du programme de travail gouvernemental, la présentation de projets de loi portant ratification de la partie législative des codes issus de ces travaux, ainsi que de celle des codes qui n'auraient fait l'objet, à ce jour, que d'une publication par voie réglementaire. Une liste -- non limitative -- de codes publiés depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958 et dont la partie législative n'a pas été ratifiée est donnée à l'annexe III.

Le moment venu, le Gouvernement sera dès lors en mesure de demander au Parlement la ratification de ces textes, ainsi que l'abrogation des dispositions législatives à l'origine des dispositions codifiées.

4. Composition et moyens d'action des groupes de codification

Vous désignerez, pour composer le groupe de codification, des agents compétents dans le domaine traité et possédant d'excellentes connaissances juridiques en particulier en droit public. La codification peut en effet poser de délicats problèmes juridiques, qu'il s'agisse par exemple de la répartition de dispositions anciennes entre la partie législative et la partie réglementaire ou de la prise en compte d'abrogations implicites. En cas de besoin, le concours d'un juriste désigné par le vice-président de la commission supérieure chargée d'étudier la codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires pourra vous être apporté.

Il conviendra en outre de vous assurer que le groupe de codification sera à même de traduire dans le détail des rédactions les orientations qu'il aura reçues de vous en matière d'allégement et de modernisation.

Eu égard aux responsabilités ainsi confiées au groupe de codification, je ne saurais trop insister sur la nécessité de lui donner les moyens indispensables à l'accomplissement diligent de sa mission, notamment:

- en permettant aux membres du groupe de disposer du temps nécessaire aux recherches et à la rédaction du projet de code;

- en leur assurant l'assistance d'un secrétariat doté d'une machine de traitement de textes et la possibilité de consulter les banques de données juridiques;

- en faisant en sorte que le surcroît de travail incombant à ses membres en raison de leur participation aux travaux de codification trouve sa juste contrepartie en termes de rémunération ou de déroulement de carrière.

Enfin, il va de soi que vous apporterez aux groupes de codification déjà constitués, ainsi qu'à la commission supérieure, tous les concours matériels et intellectuels nécessaires (la liste des codes en cours d'examen par la commission supérieure est donnée à l'annexe IV).

Compte tenu de l'intérêt qui s'attache à ce que la codification soit entreprise et menée à bien dans les meilleurs délais, j'ai demandé au secrétaire général du Gouvernement de s'assurer que des calendriers précis seront adoptés et respectés. Vous voudrez bien lui faire connaître dans les deux mois les travaux de codification que vous envisagez d'entreprendre qu'il s'agisse de remises à jour ou de codes nouveaux. Vous pourrez vous inspirer, pour ce faire, des listes figurant aux annexes I et II.

Le ministre chargé de la réforme administrative, président de la commission supérieure chargée d'étudier la codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires, veillera plus particulièrement à l'application de la présente instruction.

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